Oikeus riittävään sosiaaliturvaan on kansainvälisissä ihmisoikeussopimuksissa tunnustettu ihmisoikeus. Se turvataan esimerkiksi Euroopan neuvostossa laaditussa uudistetussa Euroopan sosiaalisessa peruskirjassa, joka sitoo Suomea.
Mutta miten määritellä ihmisoikeusvelvoitteiden edellyttämän taloudellisen turvan taso kansainvälisesti, kun eri maiden elintaso ja toisaalta tukijärjestelmien painopisteet vaihtelevat suuresti? Jotkin maat panostavat ilmaisiin palveluihin ja kohtuuhintaiseen asumiseen, toiset taas enemmän rahaetuuksiin, ja jossain turvan taso jää taloudellisista realiteeteista johtuen hyvin matalaksi.
Sosiaalisen peruskirjan toimeenpanoa valvova Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitea (ESOK) otti vuonna 2004 käytännöksi määritellä sopimuksen edellyttämän riittävän etuustason niin sanotuilla pienituloisuusrajoilla (at-risk-of-poverty threshold) (Mikkola 2010). Näitä rajoja käytetään laajasti EU:ssa ja Suomessa pienituloisuuden eli tuloköyhyyden mittaamiseen.
Pienituloisuusrajat asetetaan suhteessa väestön keskimääräiseen nettotuloon, eli ne ovat luonteeltaan suhteellisia. Suomessa käytetään yleisimmin rajaa, joka on 60 prosenttia väestön mediaanitulosta. ESOK on päätynyt käyttämään riittävyyden mittaamisessa rajana 40–50 prosenttia mediaanitulosta. Jos etuuden nettotaso asettuu 40 prosentin rajan alapuolelle (Suomessa 850 €/kk v. 2020), ei sitä missään tilanteessa voida ESOK:n tulkinnan mukaan pitää riittävänä. Jos etuuden taso sijoittuu välille 40–50 prosenttia, voidaan etuus katsoa riittäväksi, jos se täydentävien etuuksien kanssa ylittää 50 prosentin rajan (Suomessa 1 060 €/kk v. 2020). Tätä mittaria käyttäen ESOK totesi vuonna 2015 antamassaan päätöksessä Suomen perus- ja vähimmäisturvaetuuksien tason olevan liian alhainen ja että Suomi ei siis täyttänyt peruskirjasta seuraavia velvoitteitaan (ESOK 2015; ks. myös Tervola ym. 2019).
Mittarin tasosta, tai sosiaalisten ihmisoikeuksien toteutumisesta, kertoo jotain se, että EU-maissa joka yhdeksäs henkilö (11 %) eli vuonna 2020 tuloilla, jotka olivat ESOK:n käyttämän maittain määritellyn 50 prosentin rajan alla. Suomessa tämä joukko oli noin 5 prosenttia väestöstä, mikä on EU:n toiseksi pienin määrä. (Eurostat 2022.)
Kuinka hyvin ESOK:n käyttämä mittari kuvaa riittävän vähimmäistoimeentulon tai sosiaaliturvan tasoa, on kiistanalainen kysymys. Nostamme seuraavassa esiin joitain mittarin – ja yleisemminkin riittävyyden mittaamisen – ongelmakohtia.
Raja on syytä asettaa perustellusti
On selvää, että riittävän sosiaaliturvan raja on asetettava johonkin kohtaan, mutta raja tulisi kyetä perustelemaan. Se, miksi ESOK on päättänyt asettaa ihmisoikeuksien toteutumisen rajan juuri 50 prosentin tasolle, on epäselvää, sillä linjausta ei ole perusteltu. Tämä on ongelmallista, sillä kyse on varsin merkityksellisestä seikasta – sen arvioimisesta, onko valtio rikkonut sitä sitovia ihmisoikeusvelvoitteita.
Vähimmäisturvan riittävyyttä on vaikea mitata yhdellä tulorajalla
Suomen tilannetta tarkastellessaan ESOK on käyttänyt suhteellista pienituloisuusastetta myös toimeentulotuen riittävyyden arvioimiseen. Päätyessään antamaan Suomelle moitteita toimeentulotuen riittämättömyydestä, komitea otti huomioon vain toimeentulotuen perusosan, mutta ei muina perusmenoina korvattavia asumis- ja terveysmenoja. Käytännössä kuitenkin lähes kaikki toimeentulotuen saajat saavat toimeentulotukea perusosan lisäksi myös asumismenoihinsa. Korvattavien asumismenojen enimmäismäärä on monissa kaupungeissa jopa suurempi kuin yksinasuvan perusosa (Kela 2022). Se, että komitea ei ottanut asumismenojen korvausta huomioon arvioinnissaan, selittynee sillä, että asia jäi konkretisoimatta Suomen vastineessa ESOK:lle.
Yleisesti ottaen vähimmäisturvan tason riittävyyden mittaamisesta tekee hankalan se, että vähimmäisturvan taso riippuu myös henkilöiden menoista, ennen kaikkea asumisen menoista. Siten vähimmäisturvan riittävyyden mittaaminen yhdellä tuloihin perustuvalla rajalla on epätarkkaa.
Olisivatko kulutuskoriin perustuvat mittarit sopivampia mittaamaan sosiaaliturvan riittävyyttä kuin suhteelliset tulorajat?
Pienituloisuusraja vaihtelee taloussuhdanteiden mukana. Laman aikana raja ja siten myös mittaria soveltaen riittäväksi arvioidun sosiaaliturvan taso alenee, ja vastaavasti yleisen tulotason noustessa raja nousee. Tosiasiallinen elintaso pienituloisuusrajan tuntumassa vaihtelee eri maissa paljonkin.
Voidaankin kysyä, olisiko perustellumpaa käyttää tiettyyn kulutustasoon sidottua rajaa, esimerkiksi kohtuullisen vähimmäiskulutuksen viitebudjettia (Lehtinen 2021). Viitebudjetit kuvaavat suhteellisia mittareita paremmin yhteiskunnalliseen osallistumiseen tarvittavaa vähimmäistä rahamäärää. Niiden ongelma on toisaalta se, että ne ovat muodostamistavaltaan monimutkaisia eikä niitä ole toistaiseksi muodostettu monessakaan maassa (ks. Goedemé 2020).
Voitaisiinko sosiaaliturvan saatavuutta ja alikäyttöäkin mitata?
Se, miltä etuudet näyttävät lakitekstissä, ei kerro koko kuvaa turvan riittävyydestä. Korkeakaan sosiaaliturva ei vähennä köyhyyttä, jos se ei ole väestön saavutettavissa tai jos väestö ei käytä sitä. Toimeentulotuen ja vastaavien vähimmäisetuuksien alikäytön laajuudesta on jonkin verran tutkittua tietoa eri maista. Tutkimustiedon perusteella voidaan todeta, että yleisesti ottaen etuuksien alikäyttö on melko yleistä, mutta alikäytön taso vaihtelee paljon maittain (Eurofound 2015; Tervola ym. 2021). Tutkimustieto myös osoittaa, että alikäyttö voi johtua monesta seikasta, kuten etuuksia ja niiden saamisedellytyksiä koskevan tiedon puutteesta, etuuksien hakemiseen liittyvästä raskaasta byrokratiasta tai hakemiseen liittyvästä stigmasta (esim. Currie 2015).
Eri maiden järjestelmien rakenteet eroavat toisistaan paljonkin
Sosiaaliturvan riittävyyteen vaikuttaa etuustasojen lisäksi myös järjestelmän rakenne ja kattavuus. Suomessa sosiaaliturvajärjestelmä koostuu kolmesta tasosta: vähimmäis-, perus- ja ansioturvasta. Vähimmäisturvaa edustaa toimeentulotuki, perusturvaa muun muassa työmarkkinatuki ja vähimmäismääräiset sairaus- ja vanhempainpäivärahat ja ansioturvaa ansiosidonnaiset etuudet. Monissa muissa maissa järjestelmä on kaksiportainen koostuen lähinnä vähimmäisturvan lisäksi toisesta portaasta, joka on yleensä ansiosidonnainen. Esimerkiksi pitkäaikaistyöttömät ovat monissa maissa perusturvan sijasta pääosin vähimmäisturvan varassa (Immervoll 2009). Perusturva eroaa vähimmäisturvasta yleensä esimerkiksi siinä, että puolison tulot tai kotitalouden varallisuus eivät vaikuta perusturvan tasoon, kun taas vähimmäisturva on usein perusturvaa harkinnanvaraisempi. Etuuden saajan näkökulmasta on siis usein edullisempaa, että hänen toimeentulonsa turvataan perusturvaetuudella eikä vähimmäisturvaetuudella. Järjestelmiä arvioitaessa onkin tärkeä kiinnittää huomiota sosiaaliturvan kokonaisuuteen.
Sosiaaliturvan järjestämistapojen kirjo tuottaa paljon haasteita turvan riittävyyden, laajuuden ja saatavuuden mittaamiselle. Arviointikriteerien kehittämistyötä tulisi jatkaa yhteistyössä eri tieteenalojen kanssa mahdollisimman avoimesti.
Kirjoitus julkaistaan myös YP:n 2/22 Avauksia-osastolla 8.4.2022
Kirjallisuus
Currie, Janet (2004) The take up of social benefits. NBER Working paper 10488.
ESOK (2015) Decision on the merits. Finnish Society of Social Rights v. Finland. Complaint No. 88/2012 http://hudoc.esc.coe.int/eng/?i=cc-88-2012-dmerits-en
Eurofound (2015) Access to social benefits: Reducing non-take-up. Publications Office of the European Union. Luxembourg: Eurofound.
Eurostat (2022) At-risk-of-poverty rate by poverty threshold, age and sex – EU-SILC and ECHP surveys. https://appsso.eurostat.ec.europa.eu/nui/show.do?dataset=ilc_li02&lang=en
Goedemé, Tim (2020). The steep and winding road to comparable reference budgets in Europe. In Deeming, Christopher (ed.) Minimum income standards and reference budgets: International and comparative policy perspectives, 255–270. Bristol: Policy Press.
Immervoll, Herwig (2009) Minimum-income benefits in OECD countries: policy design, effectiveness and challenges. IZA Discussion Papers 4627.
Kela (2022) Perustoimeentulotuessa hyväksyttävien asumismenojen kuntakohtaiset rajat 2022. https://beta.kela.fi/documents/20124/410315/asumismenojen-rajat-toimeentulotuessa-2022.pdf/20f83a4f-a153-0f2e-12d4-63be1d1ff837?t=1638954038707
Lehtinen, Anna-Riitta (2021) Mitä eläminen maksaa? Kohtuullisen minimin viitebudjettien hintapäivitys vuodelle 2021. Valtiotieteellisen tiedekunnan julkaisuja 191. Helsinki.
Mikkola, Matti (2010) Social human rights of Europe. Porvoo: Legisactio Ltd.
Tervola, Jussi & Ilmakunnas, Ilari & Moisio, Pasi (2019) Why is the adequacy of Finnish basic social security under special scrutiny by the Council of Europe? A critical review. Research on Finnish Society 12, 67–70.
Tervola, Jussi & Jokela, Merita & Ollonqvist, Joonas (2021) Smaller net or just fewer to catch? Disentangling the causes for the varying sizes of minimum income schemes. INVEST working paper 27/2021.