Kansainvälisten vertailujen vaikeus ja viisaus – case vähimmäisturva

Sosiaaliturvaa koskevien kansainvälisten vertailujen laatimisessa on omat hyötynsä ja haasteensa. Kansainvälisiä vertailuja hyödynnettäessä on kuitenkin aina olennaista kiinnittää huomiota siihen, mitä selvityksessä on oikeastaan verrattu. Vertailuissa joudutaan tekemään rajauksia, jotka vaikuttavat väistämättä siihen, mitä vertailun perusteella voidaan päätellä. Vertailun haasteista sain tuntumaa tarkastellessani toimeentulotukilain uudistamisen valmistelun yhteydessä, miten vähimmäisturvaetuudet on järjestetty viidessä eri Euroopan maassa.

Sosiaaliturvajärjestelmien vertailua vaikeuttavat ainakin seuraavat tekijät: Eri maiden oikeusjärjestykset sekä perustuslailliset järjestelmät vaihtelevat myös Euroopan sisällä ja asettavat siten toisistaan eroavia reunaehtoja ja edellytyksiä sosiaaliturvan järjestämiselle. Jokaisessa maassa sosiaaliavustukset, etuudet, palvelut ja verotus muodostavat kokonaisuuden, joka ei käy ilmi ainoastaan yksittäisiä tukimuotoja vertailemalla. Eri maissa myös sosiaalivakuutus- ja vähimmäisturvajärjestelmät vaihtelevat monilta piirteiltään. Lisäksi tukimuotojen kohdejoukko, järjestämismuoto tai tarveharkinta voivat erota maiden välillä.

Samaiset haasteet tulevat vastaan, kun vertaillaan eri maiden vähimmäisturvaetuuksia. Viimesijaisen vähimmäisturvan tarpeeseen vaikuttaa väistämättä myös se, miten kattavasti maan ensisijaiseksi tarkoitettu etuusjärjestelmä toimii. Toisin kuin monessa verrokkimaassa Suomessa viimesijaista vähimmäistoimeentuloa turvaa toimeentulotuki, siinä määrin kuin turvaa annetaan rahamääräisinä suorituksina. Useissa muissa maissa viimesijainen vähimmäisturva ja työttömien perusturva on sen sijaan yhdistetty. Kun yksittäiset etuudet eri maista eivät ole suoraan verrattavissa toisiinsa, täytyy vertailussa tyytyä maan lähimmin vastaavaan etuuteen. 

Vähimmäisturvaetuuksien toimeenpanon vertaileminen nostaa vaikeuskerrointa 

Lisähaastetta vertailuihin tuo etenkin se, jos vertailussa ei keskitytä ainoastaan järjestelmään, vaan verrataan myös toimeenpanoa. Vähimmäisturvaetuuksien toimeenpanolla on huomattavaa merkitystä siinä, miten kattava maan vähimmäisturvajärjestelmä todellisuudessa on. Lakia toimeenpanevat viranomaiset käytännössä vastaavat siitä, miten lakia sovelletaan yksittäistapauksissa. Vastuu vähimmäisturvaetuuden toimeenpanosta on monessa maassa paikallisilla viranomaisilla, joilla voi toisinaan olla paljonkin liikkumavaraa määritellä omissa paikallisissa ohjeissaan, miten lainsäädäntöä sovelletaan. Siksi myös saman maan sisällä voi esiintyä paikallista vaihtelua vähimmäisturvaetuuden toimeenpanossa. 

Lisäksi toimeenpanolle kuuluva harkintavalta tekee eri maiden vähimmäisturvaetuuksien vertailemisesta toisinaan haastavaa. Tuen saamisen edellytyksiä ei ole sidottu tiettyyn syyhyn, kuten opiskeluun tai työttömyyteen, vaan tuki on kohdistettu sen tarpeessa oleville. Syyt tuen tarpeelle voivat näin ollen olla moninaisia ja tuensaajien elämäntilanteet voivat näyttää hyvin erilaisilta. Vähimmäisturvaetuutta toimeenpanevalle viranomaisille on siksi yleensä jätetty yksittäistapauksissa harkintavaltaa. Tällöin laista tai viranomaisten ohjeista ei käy suoraan yksiselitteisesti ilmi, mihin menoihin tai kuinka paljon tukea tulee myöntää tai mitkä velvoitteet tuensaajaa koskevat. Tämä jättää toimeenpaneville viranomaisille joustovaraa ottaa huomioon yksilöllisiä olosuhteita, minkä yhtenä tarkoituksena on ehkäistä esimerkiksi sitä, että turvaa tarvitsevia jäisi avun ulottumattomiin. Koska yksittäiset ratkaisut kuitenkin riippuvat vahvasti kyseessä olevasta tapauksesta, erilaiset yleistykset maan vähimmäisturvajärjestelmän kokonaisuudesta kuvaavat todellisuutta usein vain osittain. 

Vertailuja kannattaa silti hyödyntää

Edellä esitetystä huolimatta erilaisista kansainvälisistä vertailuista saatavaa tietoa kannattaa hyödyntää, kun sosiaaliturvaa uudistetaan Suomessa. Muita maita tarkastelemalla voidaan saada uusia ideoita tai ottaa oppia, mitä vaikutuksia erilaisista uudistuksista voi olla odotettavissa. Kansainväliset vertailut antavat kuvaa myös siitä, miten monin eri tavoin voidaan saavuttaa samankaltaisia tavoitteita. Kansainväliset verrokit tarjoavatkin hyviä malleja sekä auttavat välttämään virheitä. Tämä kuitenkin edellyttää, että vertailujen rajoitteet tunnistetaan ja niistä käydään avoimesti keskustelua, tai muutoin voi helposti syntyä vaikutelma ”rusinoiden poimimisesta pullasta”.